蒋余浩(华南理工大学公共政策研究院)

一

近日，国务院印发《关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》，指出建设自由贸易试验区是党中央、国务院在新形势下全面深化改革和扩大开放的战略举措，提出五个方面的建设事项，旨在落实党中央关于赋予自贸试验区更大改革自主权的要求。《通知》是在新时代推进自贸试验区深化改革创新的重要举措。

我国设立自由贸易试验区的根本目的，是通过在局部的率先试验，为全国改革开放进行压力测试，积累既进一步深化改革、扩大开放，又有效防控风险的经验。自由贸易区从建设提出之始，就被反复说明没有政策“洼地”，只是创新和改革高地。在2014年，国务院政府工作报告已经明确提出：“建设好、管理好中国上海自由贸易试验区，形成可复制可推广的体制机制，并开展若干新的试点。”2018年的《国务院关于印发中国(海南)自由贸易试验区总体方案的通知》，在指导思想中也强调：“加强改革系统集成，力争取得更多制度创新成果，彰显全面深化改革和扩大开放试验田作用。”总之，中国建设自由贸易试验区的定位不是建设经济特区，其目标也不在于形成区域经济规模，而是致力于经济管理体制的改革探索。因此，在各个试验区之间形成经济管理体制创新方面的竞争局面，是推动自贸试验区建设的核心动力。

《通知》贯彻了上述战略理念。一方面，《通知》围绕自贸试验区建设发展需要，在营造优良投资环境、提升贸易便利化水平、推动金融创新服务实体经济、推进人力资源领域先行先试等方面制定53项措施，包括借鉴先进试点经验、加大改革授权和开放力度、加强顶层设计、支持试点探索、强化特色定位等等具体内容，着力为自贸试验区建设打通政策和机制上的种种阻碍，支持自贸试验区深化改革创新，进一步提高建设质量;另一方面，《通知》强调，在党的领导之下“贯彻新发展理念，鼓励地方大胆试、大胆闯、自主改，进一步发挥自贸试验区全面深化改革和扩大开放试验田作用。”并且要求各有关政府承担主体责任，通过构建精简高效、权责明晰的自贸试验区管理体制，以及打造高素质管理队伍，为自贸试验区发展提供指导和服务。这两方面结合在一起，为打造更多可复制可推广的制度创新成果，提供了保障。

二

在高质量发展和建设现代化经济体系的要求背景下，《通知》的及时出台，对于推动自贸试验区深化改革创新、加强局部实验的力度具有重要意义。实际上，就当前全球发展而言，大数据、云计算、物联网、人工智能、区块链等新一轮数字技术革命正在全面改变经济社会形态，成为建设现代化产业体系的基础与支撑;信息通讯技术同实体经济转型升级的紧密结合，迫使全球价值链面临重构的巨大压力。面对这种新的发展形势，我国必须着力打造多个创新之都，对标国际先进经验，为全国各级政府实施改善公共服务、优化营商环境、支持培育制造业新兴支柱产业、支持企业开展技术改造等各个领域改革工作提供经验样板。

《通知》提出的具体举措中，既有强调在风险可控前提下加大下放相关权限，支持自贸试验区自主改革，以及开展试点探索，推动相关措施在自贸试验区先行先试，又有放宽外商投资工程设计企业、专利代理机构股东等资质条件限制，增强自贸试验区开放程度，也有支持自贸试验区依据自身条件补齐短板、实施创新，如支持探索赋予国际铁路运单物权凭证功能、设立首次进口药品和生物制品口岸、开展人民币跨境业务等。无论如何，《通知》为推动自贸试验区以建设与国际接轨的便利化贸易投资环境作为工作重点，设置了进一步工作的构架。

三

与《通知》强调的事项相适应，推动自贸试验区建设还需要考虑一些配套的制度创新安排。

法治创新是自贸试验区建设中推行其他领域制度创新的前提和基础，因此需要获得更高层面的授权和支持。从第十二届全国人大常委会第四次会议授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批开始，自贸试验区暂停若干项法律适用的作法就备受关注。考虑到中央赋予自贸试验区的体制探索任务，在法律适用问题总体上还应该进一步放宽。这意味着中共十八大四中全会决议以来确立的法治原则，而不是具体的法律法规，将成为自贸试验区运作的重要依据，即重大改革举措必须于法有据。从学界到决策层已经形成一定共识：可以通过委托立法，在自贸试验区率先实施推动知识产权保护、金融服务实体经济、营商环境、贸易便利化等具体领域的法治创新。《通知》属于政府文件，仅指出“有关行政法规、国务院文件和部门规章规定”需调整的依照相关法定程序办理，而更多涉及法治创新的事项必须通过立法程序加以应对。

复制推广经实践检验的试点经验是自贸试验区建设的核心目标，因此需要在政策扩散机制上给予创新。研究自由贸易区对于贸易发展的作用，必须明确哪些经验是可复制的，而哪些经验是不可复制的地方优势。既然自贸试验区定位为示范区和有限试验区，其政策很可能很快被复制到全国，可复制的试点经验不能是具有显著地方优势的举措。在国务院已分四批部署复制推广的自贸试验区试点经验中，过半数来自海关(含原检验检疫)，而对于投资开放、金融开放、货物贸易监管改革等领域形成的大量探索经验，还没有获得充分的讨论和吸收借鉴。可以鼓励各地方政府充分发挥自身的积极性和主动性，通过各地 智库的研究，对这些自贸试验区试点经验予以细化，寻找可供当地学习借鉴的亮点。

此外，自贸试验区既是国家改革开放、金融创新、经济管理体制革新的试验田，更是转变政府职能、重构政府与市场关系的试验田，因此需要进一步思考扩大参与式决策的路径，使企业关于营商环境优化、贸易便利化、金融服务等方面的多样需求能够及时纳入决策过程，丰富自贸试验区的改革探索内容。